¿Negociar con el crimen organizado para reducir la violencia? ¿Por qué no?, responde Mark Freeman, un reconocido experto internacional en procesos de transición política y negociaciones de paz. “¿Hablamos de una negociación para un acuerdo global en el que el grupo criminal se transforme en otra cosa y sus miembros abandonen las armas? ¿O se trata de una negociación para un acuerdo limitado o parcial en el que los miembros conservan sus armas y se comprometen, por ejemplo, a no ejercer determinados tipos de violencia en determinadas zonas o a respetar un periodo concreto de alto el fuego? Creo que ambos tipos de negociación pueden ser perfectamente legítimos si tu única opción en el lugar donde vives está entre el infierno y un escalón por encima del infierno”, plantea Freeman en una entrevista con el portal suizo Justice Info que Underground Periodismo traduce al español.
Por Thierry Cruvellier
[Nota de Underground Periodismo: Por “justicia transicional” se entiende “toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala -a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos-, servir a la justicia y lograr la reconciliación” (Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, 2004).]
En muchas partes del mundo, las principales fuentes de violencia de masas no son las guerras ni las dictaduras. Son mafias, bandas, cárteles, bandidos y piratas, cuyas actividades delictivas van desde la extorsión y el secuestro hasta el asesinato, la minería ilegal, el tráfico de drogas y la trata de seres humanos. Algunos ejemplos son Haití, México, Libia y el norte de Nigeria. Hasta ahora, la justicia transicional ha estado ausente en estas zonas. Mark Freeman, Director Ejecutivo del Instituto para las Transiciones Integradas (IFIT), explica por qué y qué se podría hacer.
JUSTICE INFO: En un estudio del IFIT publicado en 2021 y titulado Negociar con grupos delictivos violentos, usted los define como “mafias, bandas, piratas, cárteles y grupos similares”. ¿Por qué no son tenidos en cuenta por la justicia transicional?
MARK FREEMAN: Sólo puedo proponer algunas hipótesis. Una se refiere a los paradigmas y visiones del mundo que adoptamos por defecto en la justicia transicional; en particular, el paradigma de los derechos humanos, que atribuye la responsabilidad de las violaciones al Estado, no a los actores no estatales. Se trata de un paradigma inherente a la justicia transicional que, como saben, surgió de un conjunto de ideas que surgieron en la región latinoamericana en un momento en el que se había derrocado a una serie de juntas militares y se había restablecido la democracia.
Otro paradigma común es el de los conflictos armados. Si nos fijamos en la mayoría de los mapas de conflictos del mundo, no es frecuente encontrar grupos criminales. En los marcos que disponemos, ya sean jurídicos o intelectuales, los conflictos violentos se asocian a situaciones de hostilidad armada con grupos definidos y entendidos como combatientes o militantes. Esto se aplica no sólo a los grupos con motivaciones políticas, sino también a los grupos yihadistas. En definitiva, grupos con una causa que defender.
Cabe señalar que, en ambos casos, los grupos criminales son actores secundarios. No forman parte del paradigma. Así, por ejemplo, en estos mapas e índices de conflictos en el mundo, no encontrarás los lugares con mayores tasas de homicidios, la mayoría atribuibles a grupos criminales. Si vas a México, donde la tasa de homicidios es una de las más altas del mundo, ni los observadores externos ni los mexicanos te dirán que hay un conflicto armado. Y no lo hay. Pero, ¿debería ser eso un obstáculo para pensar en la posible aplicación de las ideas y métodos de la justicia transicional?
Se les trata como una especie de “problema secundario”. Podría equivocarme, pero creo que por eso es un punto ciego.
¿No conduce esto a la siguiente paradoja?: Aunque se trata de violencia de masas, no forma parte del discurso sobre la justicia transicional y no es un ámbito en el que los actores internacionales o las ONG consideren prioritario implicarse.
La justicia transicional siempre tiene en mente esta palabra: transición. Desde un punto de vista conceptual y jurídico, seguimos apegados a la idea de tratar el legado de abusos masivos para lograr una transición, ya sea hacia la paz o hacia la democracia. ¿Y si el paradigma que necesitamos hoy -a la luz de las principales tendencias mundiales, como el debilitamiento de los Estados y el creciente poder de los agentes no estatales, incluidos los grupos delictivos- fuera una tercera categoría de transición? ¿las transiciones del desorden al orden?
Si se tratara de un paradigma de transición, los primeros actores a los que prestaríamos atención serían probablemente los grupos delictivos. De hecho, en muchos lugares, la democracia y la paz son proyectos a largo plazo. La situación es de disfunción estatal y delincuencia. Por eso quizá haya un tercer paradigma que debamos empezar a abordar y articular, para ponerlo en consonancia con lo que he mencionado: las transiciones del desorden al orden.
En su estudio, usted afirma que la opinión pública es un indicador de si hay que negociar con los grupos delictivos y cómo hacerlo. Pero la opinión pública a menudo no simpatiza con estos grupos. ¿Cree que esto explica también por qué tan pocos actores quieren implicarse en este ámbito?
Utilizo la palabra “tabú”. Las negociaciones con grupos delictivos son un tema tabú. Uno de los principales retos de nuestra investigación fue identificar casos de negociaciones con estos grupos. Porque cuando las ha habido, éstas se han negado. La gran mayoría son secretas y nunca se revelan al público. Este hecho habla por sí solo del miedo a la exposición pública de este tipo de negociaciones.
Creemos que falta imaginación. Por lo que hemos visto en los casos que hemos estudiado, no han sido fracasos. Los resultados fueron más bien dispares. Pero hubo negociaciones muy interesantes y razonablemente exitosas. Así que nos preguntamos: ¿estamos pensando en estos grupos de forma equivocada? Utilizamos marcos y paradigmas que limitan nuestra imaginación sobre el valor de la negociación.
Hagamos una analogía. La opinión pública era hostil a las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia): el 95% de la población colombiana las odiaba, las vilipendiaba y las rechazaba en los términos más categóricos. Así que no estoy seguro de que el sentimiento público nos permita explicar por qué no consideramos la opción de negociar con grupos criminales. Estados Unidos sí negoció con los talibanes…
Sin embargo, en el estudio del IFIT, ustedes identifican a los talibanes como un grupo militante y afirman que los actores internacionales comprenden en general por qué un gobierno podría optar por negociar con las FARC o con los talibanes. Porque son grupos militantes, mientras que los grupos de los que estamos hablando aquí, aunque no haya una diferencia significativa en las tácticas violentas que aplican, se considera que persiguen ante todo “el beneficio, no la revolución”, por utilizar sus propias palabras.
Eso es cierto. Y esa es otra parte del fracaso de la imaginación. Simplemente nos cuesta imaginar qué podríamos negociar con un grupo que no tiene objetivos revolucionarios ni transformadores. ¿Cómo termina la negociación? ¿Cuál es su objetivo?
Parte de la respuesta es que una identidad fuerte y una cohesión interna dentro del grupo pueden servir de base para una negociación encaminada a reducir la violencia.
Lo más importante es que, cuanto más conozcamos la triste realidad del poder de los grupos criminales, más tendrán que cambiar los paradigmas. Necesariamente se estirarán, porque estos grupos están creciendo y el Estado se está debilitando en demasiados lugares. Independientemente de que la justicia transicional se ponga al día hoy o mañana, acabará haciéndolo. Y cuanto antes, mejor. De lo contrario, se estará condenando a la insignificancia. No podemos aferrarnos a un conjunto de paradigmas del pasado. Eso no funciona.
Usted dice que al entablar negociaciones con estos grupos para reducir la violencia, el resultado final será parcial y quizá temporal. ¿Tenemos que aceptar también un cambio en nuestras expectativas?
¿Estamos hablando de una negociación con vistas a un acuerdo global en el que el grupo criminal se transforme en otra cosa y sus miembros abandonen las armas? ¿O se trata de una negociación para un acuerdo limitado o parcial en el que los miembros conservan sus armas y se comprometen, por ejemplo, a no ejercer determinados tipos de violencia en determinadas zonas o a respetar un periodo concreto de alto el fuego, etcétera?
Creo que ambos tipos de negociación pueden ser perfectamente legítimos. De hecho, si tu única opción en el lugar donde vives está entre el infierno y un escalón por encima del infierno, y tal vez puedas obtenerla mediante la negociación de un alto el fuego limitado, imperfecto y difícil de controlar, lo aceptarás. Y creo que deberíamos tener cuidado de no juzgar a la gente que haría eso, porque la alternativa suele ser mucho peor en ausencia de un acuerdo negociado, por limitado o precario que sea.
Se supone que en la justicia transicional creemos en estas cosas: decimos que lo que cuenta es el contexto. Pues bien, es el contexto en el que vive mucha gente. Estas son las opciones reales para muchas personas en todo el mundo.
Usted ha examinado dos docenas de casos de negociaciones encaminadas a reducir o poner fin a la violencia generalizada cometida por o entre grupos delictivos violentos. ¿Por qué negocian estos grupos y por qué negocian con ellos los gobiernos u otros actores?
En primer lugar, hay que saber qué objetivo puede estar impulsando al oponente y cuáles pueden ser los objetivos propios. En el caso de los grupos delictivos, el espectro es amplio. En un extremo, el grupo puede querer “salir del juego”, al menos a nivel de gestión. En tal contexto, pueden desear beneficiarse de cierta forma de indulgencia legal, muy similar a lo que observamos en el caso de los grupos con motivaciones políticas. La diferencia es que no se convertirán en partidos políticos. Pero en algunos casos, pueden convertirse en asociaciones culturales, por ejemplo, grupos esencialmente desarmados que disfrutan de cierto grado de reconocimiento, dignidad y seguridad jurídica.
En el otro extremo, los grupos criminales pueden ser demasiado poderosos para negociar otra cosa que un equívoco qui pro quo. Y no olvidemos un hecho asombroso: algunos de sus líderes ya están en la cárcel. Hay grupos criminales muy poderosos que se dirigen desde las cárceles. Piense por un momento en lo que eso significa.
En cualquier caso, en los lugares donde los grupos delictivos están muy extendidos, muchos grupos operan en lo que podríamos llamar un “mercado delictivo”. Así que a veces les interesa protegerse de los grupos rivales, no del Estado.
Así que no es de extrañar que, en estos y otros casos, no sea normalmente el gobierno quien lleve a cabo las negociaciones. Estará al tanto de ellas, sí, y probablemente será consultado al respecto. O se subcontrata deliberadamente a terceros, porque el gobierno tiene que poder decir “no estamos implicados”.
Una vez más, estamos hablando de un abanico muy amplio de posibles actores y motivaciones. En cuanto al objetivo de interés público, es fácil de definir: se trata de reducir la violencia criminal.
¿Y el papel de las víctimas?
En nuestro estudio analizamos veinticinco casos de negociaciones con grupos delictivos y las que no aparecen, salvo en uno o dos casos, son las víctimas. Las víctimas están prácticamente ausentes. Los gobiernos y sus agentes no suelen negociar en nombre de las víctimas.
En los casos que estudiamos, eran principalmente lo que yo llamaría contratistas de negociación o mediación que actuaban a petición o tomaban la iniciativa de organizar conversaciones, generalmente con un espíritu humanitario. Hay que tener en cuenta que a menudo el propio Estado es cómplice de actividades delictivas, por lo que las comunidades tienen que defenderse y/o identificar a alguien que pueda negociar: un periodista de confianza, un abogado, un sacerdote, cualquiera que pueda ayudar a mejorar la situación aunque sea un poco.
Por lo que observamos durante nuestra investigación, las víctimas desaparecían después. Los acuerdos no tenían esto en cuenta. Aunque hubo algunos casos de disculpas a las víctimas, el tipo de cosas que asociamos con la justicia transicional -las nociones de reparación, mecanismos de la verdad y todo lo demás- estaban ausentes… a pesar de que en la mayoría de los casos fue una comunidad de víctimas la que inició las conversaciones. Eran ellas las que decían: “Por favor, ayúdennos”.
¿Significa esto que en tales situaciones debemos olvidar los mecanismos clásicos de la justicia transicional?
Quizás no. El argumento que esgrimimos en el documento es que si queremos reducir la violencia criminal en una sociedad determinada a largo plazo, necesitamos acompañarla de medidas para mejorar las instituciones, para hacerlas más limpias, más fuertes, más eficientes y más independientes. Al mismo tiempo -y aquí es donde entra en juego el papel de las víctimas-, ni siquiera la mejora de las instituciones es suficiente, porque también hay que empoderar a las comunidades desde la base. No es lo mismo reparar que establecer la verdad, es más una cuestión de empoderamiento. No sé si es la manera correcta de pensar en lo que significaría un enfoque centrado en las víctimas, si estamos hablando de pasar del desorden al orden. Pero tal vez una lógica de empoderamiento sería más pertinente.
¿Es esa una razón por la que todos los actores de la justicia transicional no participan o no están interesados en este proceso? Se dicen a sí mismos: “Nada de lo que hacemos en justicia transicional se hace en este caso, así que no es justicia transicional, y por eso no estamos en eso”. Sin embargo, usted dice: sí, cierto, pero de alguna manera la justicia transicional tiene algo que ofrecer. ¿Puede explicarlo?
En mi concepción de la justicia transicional, la idea central es ofrecer un conjunto de respuestas centradas en la víctima, y no simplemente en el agresor. Si aceptamos el argumento de que es posible tomar las herramientas y las ideas de la justicia transicional y aplicarlas incluso en ausencia de transición, me parece que tenemos que examinar más ampliamente lo que debería incluir ese conjunto de herramientas. De hecho, si eliminamos la idea de transición, es difícil ver cuál sería el argumento para limitar el conjunto de herramientas a la verdad, la justicia, la reparación y la reforma, o incluso la reconciliación. Mi instinto me dice que debe incluirse el empoderamiento.
Si la justicia transicional sólo se va a utilizar cuando exista una perspectiva real de transición democrática o posconflicto, creo que está condenada a un nivel bastante alto de inutilidad. Para quienes siguen aferrados a esta idea -porque siguen aferrados al presupuesto de que la justicia transicional sólo se pone en marcha cuando hay una transición del tipo clásico- no hay mucho trabajo que se pueda hacer ni muchas respuestas que se puedan dar a las personas y a las sociedades.
Yo soy canadiense, y Canadá no ha tenido una transición democrática o posterior a un conflicto durante mi vida, pero hemos echado mano de las herramientas de la justicia transicional y hemos creado una comisión de la verdad y la reconciliación (sobre el legado del sistema de los internados para menores de poblaciones originales). Pero, como he dicho, no creo que la caja de herramientas deba limitarse a la verdad, la justicia, la reparación, etcétera. No entiendo esa lógica. Hay que ampliarla si pensamos que es un paquete que puede aplicarse a lugares en transición o no.
En este punto vuelvo a la observación que he hecho antes sobre la realidad de tantas sociedades actuales, a saber, que tratan de pasar del desorden al orden. Es la única transición que pueden hacer. Primero deben alcanzar el orden antes de poder hacer cualquier otra cosa. Desde este punto de vista, creo que para las víctimas lo más importante serán las herramientas y estrategias de empoderamiento. En mi opinión, podríamos seguir hablando de justicia transicional. Pero eso está fuera de la caja de herramientas que conocemos.
Usted dice que es posible negociar mejor con los grupos delictivos cuando tienen una identidad y una cohesión interna fuertes. Pero su informe muestra que es mucho más complicado cuando se trata de narcotraficantes. ¿Cuál es la opción en este caso?
Es contraintuitivo, pero inherente a la lógica de la negociación, que parte de lo que intentas hacer es dar poder a tu oponente. Normalmente, se podría pensar que el único objetivo es conseguir el mayor número posible de ventajas para tu bando, pero la realidad de la negociación, incluso con grupos criminales, es que también tienes que crear una ventaja para que sea aplicada por y con tu oponente.
No estoy sugiriendo que debas negociar siempre con grupos delictivos, pero puede que no tengas otra opción mejor. Es importante examinar detenidamente al grupo en cuestión, porque puede que no tenga la cohesión y la identidad necesarias para justificar la negociación. Esto es lo que está ocurriendo en Colombia en este momento, donde hay una especie de proceso de facto destinado a fortalecer a ciertos grupos pequeños dándoles la capacidad de negociar, de tener una mejor cohesión, de forjarse una identidad que no tienen, con el fin de hacerlos más capaces de negociar. Es muy arriesgado, pero no es una idea tan extraña, se hace todo el tiempo. Está en la naturaleza misma de la negociación. Tus adversarios también te están construyendo una pista de aterrizaje.
Pongamos un ejemplo. En el caso de Colombia, ¿cómo podemos entender el lugar que ocupan, o que no ocupan, las bandas criminales violentas en el actual proceso de justicia transicional a gran escala?
En los últimos veinte años, en Colombia han tenido lugar dos grandes procesos de justicia transicional. El primero fue con los paramilitares, llamado proceso de paz y justicia, que desembocó en un acuerdo negociado. Luego, por supuesto, estuvo el acuerdo con las FARC en 2016. En ambos casos, los mecanismos de justicia transicional están disponibles y son aplicables a los grupos que negociaron los acuerdos.
Pero hasta ahora, los grupos criminales en Colombia no han logrado negociar acuerdos – aunque mencionamos en nuestro informe el caso de un grupo criminal, el Clan del Golfo, que intentó presentarse como políticamente motivado para obtener un acuerdo negociado. El otro caso es el del cartel de Pablo Escobar. Incluso cuando era el más débil, tenía suficiente influencia para negociar la duración de una condena, la ubicación y las instalaciones de su prisión, que él mismo decoró. Pero era una época muy diferente, que el novelista más famoso de Colombia, Gabriel García Márquez, describió como un “holocausto bíblico”. Estaba un escalón por encima del infierno. No había justicia transicional.
Su estudio presenta a Ecuador como un ejemplo valioso y positivo. Pero hoy ese país se encuentra en estado de emergencia nacional y «conflicto armado interno», con una asombrosa tasa de homicidios de 46,5 por 100.000 habitantes. ¿A qué se debe este fracaso?
No veo a nadie esgrimiendo el argumento de que la violencia criminal de hoy -extrema y asombrosa si se considera el cuadro de homicidios de hace seis o siete años- sea de alguna manera consecuencia de los acuerdos alcanzados con las bandas urbanas bajo la presidencia de Rafael Correa. No hay ninguna relación estrecha. Hay otros factores, en particular la llegada prevista y planificada de poderosos grupos criminales procedentes de Colombia cuando el conflicto armado oficial con las FARC llegó a su fin. El gobierno ecuatoriano fue alertado y entiendo que su respuesta fue “todo está bien, todo siempre ha estado bien”.
La violencia criminal es como un globo: lo aprietas en un sitio y se desplaza a otro.
¿Hay alguna lección que aprender de México, donde decenas de miles de personas mueren cada año como consecuencia de la violencia criminal?
Voy a compartir con ustedes algunas observaciones e ideas del trabajo de nuestro grupo de expertos mexicanos. La primera es comprender la naturaleza de la violencia en México. Este es un país que no está en conflicto armado, pero que está experimentando condiciones que podrían parecerse a un conflicto armado. Hay focos de gran violencia, otros de relativamente poca o ninguna violencia, y caminos seguros o peligrosos entre medias. Según los informes, operan más de 300 grupos diferentes, por lo que el mercado delictivo está muy fragmentado. En resumen, es un lugar en el que, dependiendo de dónde te encuentres, vives realidades muy distintas.
Luego están las armas: a principios de la década de 2000, se produjo una entrada repentina y masiva de armas ilegales de Estados Unidos a México, y podemos seguir la curva de la violencia del crimen organizado. Además, México es un sistema federal y hay muchos servicios policiales diferentes, a diferencia de Colombia, que tiene una fuerza policial nacional. Esta diversidad de puntos de entrada institucionales es una especie de regalo involuntario para los grupos criminales que quieren infiltrarse en la policía.
En cuanto a las soluciones, lo que hemos estado pensando -y reconocerán este tipo de pensamiento en el contexto de la justicia transicional- es hablar con las personas más afectadas, recabar sus opiniones, ver qué soluciones prevén. Pero el camino será largo y requerirá una combinación de creación de instituciones y capacitación de los ciudadanos.
¿Qué puede decir de Haití, donde se estima que el 80% de la capital está controlada por pandillas? ¿Debemos negociar con estos grupos? Si es así, ¿quién debería iniciar esas conversaciones?
Aquí es donde cobra sentido lo que hemos comentado antes. ¿Negociar qué?: ¿un acuerdo de transformación mediante el cual las pandillas entreguen las armas? En Haití esto sólo puede ser un objetivo muy lejano y a largo plazo. ¿Negociar una reducción de la violencia o algún tipo de alto el fuego en el que las pandillas permanecerían armadas? Incluso eso podría ser poco realista.
Actualmente, ninguna autoridad en Haití tiene poder coercitivo o de negociación. El desequilibrio es demasiado grande. Pero con el tiempo, quizá se puedan crear las condiciones para la negociación mediante, entre otras cosas, una estrategia de seguridad reformista.
Pero incluso entonces, todo lo que puedo imaginar es un futuro proceso de negociación que daría como resultado un pacto destinado a reducir la violencia, no a ponerle fin. El acuerdo equivaldría a lo que los negociadores profesionales llaman “ponerle lápiz labial a un cerdo”. Pero tal vez sea mejor que el infierno y el caos.
¿Qué pasa con El Salvador? Casi 82.000 pandilleros fueron arrestados, es decir, el 1% de la población. Hay juicios masivos, con hasta 900 acusados a la vez. La tasa de homicidios ha bajado de 103/100.000 habitantes en 2015 a 2,4 en la actualidad. El presidente Nayib Bukele es muy popular y admirado por los líderes de la región. ¿No es esto una prueba de que una respuesta armada sin medias tintas produce resultados?
El resultado es claramente favorable. No veo por qué alguien debería cuestionar este resultado: el lugar es mucho más seguro. Pero la pregunta que todo el mundo se hace, creo que con razón, es cuál es el coste de esta política.
La mayoría de los salvadoreños parecen estar de acuerdo con su costo…
Sí, pero la mayoría de ellos no pagan el precio: la falta de debido proceso, las pésimas condiciones carcelarias, los arrestos masivos, etc. Desde una perspectiva de derechos humanos o justicia transicional, la conversación es sobre costos. Negar el resultado no sería grave. Es solo que el costo es inmenso.
El norte de Nigeria es otro foco de tensión donde grupos criminales controlan y aterrorizan grandes áreas. Los lugareños los llaman “bandidos”. ¿Qué opinas de esta situación? ¿Ella es diferente?
Generalmente se trata del mismo fenómeno. Se trata de grupos que no tienen ninguna motivación política o transformadora objetiva. En este sentido –y aquí el término “bandido” es muy revelador– encajan en el arquetipo del que estamos hablando. Cuando hablamos de bandidos, estamos haciendo una distinción implícita con grupos yihadistas u otros.
Estas distinciones en la caracterización de la naturaleza de los grupos, incluso si son arquetipos, son muy importantes. De hecho, dependiendo de la caracterización, un grupo puede ser incluido en una lista negra, se le pueden negar ciertos beneficios legales o se le puede excluir de las negociaciones. Estas categorías son necesarias para formular políticas públicas sólidas y enviar señales pertinentes a los diferentes grupos armados. Porque necesitamos tener un vocabulario y una comprensión del terreno de la violencia, especialmente cuando tratamos con lugares donde el desorden y el crimen son la regla y no la excepción.
Esta obra está bajo una licencia CC BY-NC-ND 4.0
➜Aquí puedes leer la entrevista original (en francés)
Mark Freeman es el fundador y director ejecutivo del Instituto para Transiciones Integradas (IFIT), una organización no gubernamental de consolidación de la paz. Experto en transiciones políticas y negociaciones de paz de alto nivel con más de 30 años de experiencia, Freeman trabajó en el International Crisis Group y ayudó a fundar el Centro Internacional para la Justicia Transicional. Freeman es coautor de Negotiating Transitional Justice (Cambridge, 2020), entre muchas otras publicaciones.
