La “revocatoria de mandato” es un mecanismo noble en apariencia: con él, los ciudadanos ejercen el derecho democrático de finalizar el mandato de un gobernante o funcionario público electo si éste ha perdido su confianza. Pero en la práctica es una figura que ha engendrado situaciones perversas y que casi no es utilizada, y menos contra los presidentes… como quiere Andrés Manuel López Obrador en México. Underground entrevistó a Yanina Welp, una reconocida estudiosa de este tipo de ejercicios.
BRUSELAS, Bélgica.- A iniciativa del presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador (AMLO), en 2019 el Congreso del país aprobó una reforma constitucional mediante la cual se reconoció la figura de “revocación de mandato” del jefe del poder Ejecutivo de la República.
Desde su campaña, y bajo el eslogan “el pueblo pone y el pueblo quita”, López Obrador fijó ese tema como una de sus prioridades y se ha constituido como el principal promotor de un ejercicio concebido, sin embargo, como un derecho de los ciudadanos para interrumpir por pérdida de confianza el cargo público de un funcionario electo para un periodo definido.
Los críticos de la manera en que el presidente está empujando esta figura denuncian que en realidad la está instrumentalizando para legitimarse políticamente él mismo y así reforzar su narrativa de poder.
Aunque la consulta de revocación de mandato presidencial está prevista por el gobierno mexicano para marzo de 2022, falta que el Congreso de la Unión apruebe una ley reglamentaria que regule el proceso, aunque el Instituto Nacional Electoral (INE) -el organismo facultado para organizarlo- ya se ocupa de los lineamientos operativos.
AMLO ya propuso el año pasado adelantar ese plebiscito para junio de 2021, lo cual rechazó la Junta de Coordinación Política del Senado. Y apenas este mes, la Junta Permanente del Congreso no autorizó que se convocara a un periodo extraordinario de trabajo para desahogar la ley reglamentaria pendiente, por lo que tendrá que hacerse hasta septiembre y podría retrasarse la fecha del ejercicio.
“La revocatoria de mandato tiene más aspectos negativos que positivos”, afirma la politóloga argentina Yanina Welp. La experta en mecanismos de democracia directa es investigadora asociada del Albert Hirschman Centre on Democracy en el Graduate Institute de Ginebra, Suiza, y entre 2016 y 2019 fue co-directora del Latin America Zurich Center, en la universidad de esa misma ciudad suiza. Es además coordinadora o autora de varias obras de referencia como La dosis hace el veneno: análisis de la revocatoria de mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza -publicado en 2014 junto con Uwe Serdült, profesor de la Universidad de Zurich y otra eminencia en la materia- o The politics of recall elections, publicado en 2020 en coautoría con el profesor Laurence Whitehead, director para América Latina de Oxford Analytica.
Welp conoce la vida política mexicana y ha seguido con particular interés el desarrollo de nuevas prácticas de democracia directa que se han reconocido recientemente en el país (la consulta popular y la revocación de mandato, también conocido como “plebiscito revocatorio”).
La investigadora comienza la entrevista con Underground contando una anécdota, ocurrida cuando ella estaba leyendo una de las propuestas de ley para la revocatoria de mandato presentada por la bancada del Partido Acción Nacional (PAN) a través del senador Damián Zepeda Vidales. El documento -dice- arrancaba con una cita de David Altman, un destacado politólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile y a quien conoce personalmente. La cita se refería a la definición que da el experto de la democracia directa, no de la revocación de mandato en particular.
“Realmente me hizo mucha gracia que la propuesta recogiera esa cita, ya que Altman sostiene que la revocatoria no es un mecanismo de democracia directa. Ello habla mucho de la superficialidad con la que actúan algunos legisladores y sus asesores cuando citan a alguien que niega justo lo que ellos están defendiendo”, refiere.
-Como ocurre en otros países, cuando en México se habla de democracia directa siempre se pone de ejemplo a Suiza. Y esta vez, con la revocatoria, no ha sido la excepción. Apenas el 23 de agosto pasado el líder de los senadores de Morena, Ricardo Monreal, dijo en una entrevista en W Radio -para apoyar la figura- que México llega tarde al reconocimiento de un ejercicio democrático que en Suiza existe desde el siglo XIX.
-En Suiza esa figura está claramente en desuso. Es verdad que en el cantón suizo-italiano de Tesino se ha reintroducido y hay debates al respecto, pero en toda la historia del país sólo ha habido una revocatoria de mandato efectiva y fue en el siglo XIX.
De hecho, sólo seis de los 26 cantones suizos siguen reconociendo esta figura (Berna, Solothurn, Schaffhausen, Tesino, Uri y Turgovia), pero a escala local y no contra gobernantes en particular sino gobiernos y parlamentos en conjunto; nunca ha existido para revocar gobiernos federales. Otros tres cantones donde existía de plano decidieron abolirla en las últimas décadas (Aargau, Basilea y Lucerna).
“Sin embargo -prosigue Welp-, a nivel global está en expansión. El año pasado edité con Laurence Whitehead el libro The politics of the recall elections. Ahí, lo que planteamos es que la revocatoria, en términos de regulación, se está expandiendo en el mundo. Pero sobre todo a nivel de instancias subnacionales. En países que más o menos son democracias liberales, solamente unos pocos permiten la revocatoria del presidente y todos están en América Latina”.
-¿Y por qué en América Latina?
-Es un fenómeno reciente, que empieza en Venezuela en la Constitución de 1999 durante el mandato de Hugo Chávez. Es interesante señalar que esta figura se introdujo pero después se bloqueó su aplicación. En 2004 fue muy difícil de activar, aunque finalmente se consiguió, pero contra Chávez. Y en 2018 se bloqueó definitivamente contra Maduro. En Ecuador se dieron iniciativas que intentaron activar la revocatoria contra (el entonces presidente Rafael) Correa y también fueron bloqueadas. Es un mecanismo raro: (los gobernantes) la incluyen dentro de un paquete de medidas supuestamente a favor de la democracia -a lo que está jugando también Andrés Manuel López Obrador-, pero tan pronto ven que van perdiendo apoyo popular y realmente podrían ser desplazados del gobierno, la cooptan institucionalmente e impiden su uso”.
La investigadora explica que el fenómeno también tiene que ver con los sistemas políticos presidencialistas de la región. Las democracias europeas, en cambio, se rigen por modelos parlamentaristas. Así, dado que el presidente o el jefe de gobierno no es directamente electo por los ciudadanos, lo que corresponde en caso de falta de su parte o pérdida de confianza es la moción de censura para destituirlo, y siempre a través del parlamento.
-¿Entonces en qué casos se puede decir que es útil esa figura?
-Después de muchos años trabajando el tema me inclino a verle más efectos negativos que positivos. Si uno de los problemas que tenemos actualmente es la personalización de la política, la revocatoria la personaliza aún más. Y el caso de México lo demuestra con creces.
Señala que también se confunde el objetivo de ese ejercicio. “Se argumenta que éste sirve para luchar contra la corrupción, pero no es así: la corrupción se debe resolver por las vías judiciales. Es realmente problemático intentar resolver ese tipo de problemas por la vía del voto, porque incluso hay más probabilidades de que quien sea muy corrupto maneje los entresijos del poder para poder salvarse de una destitución; es decir, se altera el procedimiento”.
La única forma en que la revocatoria de mandato cumple una función eficaz es como “válvula de seguridad” cuando hay que despresurizar una fuerte crisis en el sistema de poder. “Ahí sí puede tener un sentido”, opina Welp. Agrega que igualmente puede ayudar si se aplica en una especie de “revocación indirecta”, como se ha visto en el caso de algunos juicios políticos efectuados en la región, en los que los legisladores destituyen a un gobernante y después tal decisión tiene que someterse a una ratificación popular.
-En el caso de México -y por lo que cuenta también en otros países de América Latina- la revocatoria nace con un pecado de origen: es el poder ejecutivo el que la empuja, cuando se supone que es lo contrario: un derecho ciudadano para calificar a sus gobernantes. Puede ser obvio, pero explíquenos por qué un presidente no puede ser el instigador de tal ejercicio.
-El propósito de los mecanismos de democracia directa es conferir poder a la ciudadanía para equilibrar el sistema y así permitir la rendición de cuentas de las autoridades; no están pensados para reforzar a quienes ya son demasiado poderosos, que son los presidentes.
Y también, señala la experta, la promoción presidencial de esta herramienta -y de otras- desvía el motivo por el que se vota. Un ejemplo, dice, es la consulta popular del primero de agosto pasado que, según el gobierno de AMLO que además la promovió, era para “enjuiciar a los expresidentes”. La pregunta a responder por los ciudadanos no decía eso y era muy vaga. Decía así: “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.
“Además de que votó poca gente, la que votó en contra -me atrevo a apostar- no lo hizo porque está a favor de la corrupción, sino porque está en contra de Andrés Manuel López Obrador. Eso es lo que produce un referéndum implementado desde arriba”, explica la experta.
Welp afirma que con ese antecedente sobre la mesa, la revocatoria que patrocina el régimen morenista “es el summum (o grado máximo) del sinsentido (…): ¿qué es lo que va a hacer AMLO? ¿Movilizar a la gente para que junte firmas en contra de él? ¿Qué es esto? No hay una ciudadanía reclamando su destitución, no hay nadie reuniendo firmas. No tiene sentido. Realmente no se entiende. No tenemos nada parecido en la región”. Y explica: “Hugo Chávez, Rafael Correa y Evo Morales introdujeron estos mecanismos en sus constituciones, pero de ellos sólo una vez se activó y fue en Bolivia en 2008, en medio de una situación de crisis institucional tremenda, que no se acerca ni por asomo a lo que está viviendo hoy México”.
Aquella situación en Bolivia implicó además que los ciudadanos decidieran sobre la destitución de muchas autoridades, no sólo la del presidente, en una situación de extrema tensión, incluso con riesgo de guerra civil. Recuerda Welp: “Fue una salida en un contexto realmente crítico. La revocatoria permitió canalizar (el encono). La de Andrés Manuel no se da en estas condiciones, y peor aún, aparte de violar la ley en muchos sentidos, está alimentando la polarización existente en lugar de mitigarla”.
-El proceso requiere que tres por ciento de la lista nominal de electores solicite con sus firmas la revocatoria. Eso equivale a casi tres millones de ciudadanos. Y para que sea válido el ejercicio tiene que haber una participación de al menos 40 por ciento de la misma lista (37 millones de votos). ¿Estas condicionantes se asemejan a las de otros países?
-Para empezar, la revocatoria presidencial no es un estándar, no es común, por lo tanto no hay un patrón para medir su normalidad en el caso mexicano. En cuanto al número de firmas estoy de acuerdo que sea elevado porque, como decía, para mí ese mecanismo debe ser uno de última instancia. En cuanto al umbral de participación me parece que la discusión es más complicada porque uno tan alto podría generar incentivos perversos. De eso tenemos mucha experiencia a nivel local.
“En Colombia -pone ejemplo- se establece un umbral parecido; lo ha ido bajando, pero sigue siendo uno alto. Ello ha provocado que quienes se ven atacados con una eventual revocatoria de mandato desmovilizan la participación; ocultan ese proceso, no lo difunden, generando una gran deslegitimación del proceso político. Porque puede ocurrir que con 90 por ciento de votos favorables a la revocatoria, ésta no proceda al no alcanzar el umbral de 40 por ciento. El resultado es que el gobierno queda muy deslegitimado. Por eso me parece que ese umbral debería ser más bajo. En Suiza no existe umbral de validación: no importa cuánta gente vaya a votar, el proceso es válido. Desde mi punto de vista, ese tope tiene que ser de máximo 20-25 por ciento”, estima la especialista en la materia.
-En un artículo publicado en septiembre de 2018 en Swissinfo, usted advierte que entre los efectos más perversos de la revocatoria de mandato está la fragilización de los partidos políticos y el deterioro de la gobernabilidad del país. ¿Podría abundar al respecto?
-Esto lo hemos visto en ejercicios a nivel local. Vivimos un contexto en que la ciudadanía está cada vez más desapegada de los partidos políticos y los medios de comunicación digitales producen desinformación que desacredita aún más a éstos, acusándolos -muchas veces con razón, pero no siempre- de corrupción. Lo que se necesita es que la justicia funcione y que los partidos se fortalezcan, y de ninguna manera crear mecanismos que sólo buscan canalizar rápidamente la ira social a costa de desestabilizar todavía más el sistema. Y eso es precisamente lo que hace la revocatoria.
La investigadora refiere que existen otros mecanismos de democracia directa con un potencial mucho mayor y más claro para favorecer la participación ciudadana en las decisiones públicas. Menciona el caso suizo, en donde si los parlamentarios aprueban una ley impopular, es muy probable que los ciudadanos junten firmas y la veten. Esa circunstancia -sostiene Welp- obliga a los legisladores -u otras autoridades que determinan acciones de interés público- a explicar muy bien la necesidad y el impacto de las leyes que proponen y, en caso de oposición, negociar con los actores políticos y ciudadanos, que eventualmente podrían buscar el veto, para llegar a un acuerdo intermedio que suscite más consenso.
“Este modelo -precisa- sí genera incentivos muy potentes para alcanzar más transparencia, más exigencia a la hora de explicar, más debate público; en caso de que los parlamentarios prefieran no escuchar a la ciudadanía, tienen que rendir cuentas. En cambio, insisto, la revocatoria genera otra cosa: incentivos a mayor inestabilidad. En Perú, para citar otro ejemplo, lo que sucedía -hasta la reforma de 2015- era que los partidos perdedores de una elección local -a veces creados para la ocasión- se aliaban contra el ganador: desde el día posterior a los resultados de la elección ya estaban juntando firmas para presentarlas en cuanto fuera posible y activar una revocatoria”.
-Si usted fuera asesora del gobierno mexicano, le recomendaría cancelar este ejercicio…
-A nivel institucional, no hace falta ser jurista para percatarse que es evidentemente un despropósito. Y lo mismo a nivel político. El precedente que marcó la consulta del 1 de agosto sugiere al presidente que obtendrá más votos en contra, pero no se alcanzará el umbral de participación (para validar la revocatoria). El presidente, por otro lado, tiene un riesgo enorme de salir perdiendo, aunque no sea destituido, en la eventual posibilidad de que el resultado exhiba que la oposición está creciendo mucho en algunas regiones del país, como Ciudad de México, por ejemplo. Se mire por donde se mire, en términos jurídicos, políticos, sociales y democráticos, este ejercicio arroja impactos negativos. Es definitivamente una mala idea para todos, empezando por López Obrador.
-Usted afirma que la revocación de mandato no es una “varita mágica” que soluciona los problemas de gobierno…
-Hay una equivocación a ese respeto, que quedó otra vez expuesta en la consulta de agosto: el presidente López Obrador está instalando en la sociedad mexicana la idea de que en estos ejercicios se trata de participar por participar. Y la democracia no es eso. El 1 de agosto se votó sobre algo que nadie sabía bien qué era. Un ejercicio democrático implica votar sobre políticas o planteamientos que establecen un mandato, o que tienen un impacto concreto, o que establecen unas condiciones precisas para la gestión pública.
Welp complementa: “Tengo colegas que están a favor de Morena y del gobierno y me decían: `pero esto (la consulta `contra expresidentes´) va a permitir impulsar comisiones de la verdad’. Sin duda hacen falta comisiones de la verdad en México, ¿pero por qué no se está discutiendo eso en el Congreso? ¿Cómo las constituirán? ¿Con qué duración? ¿Con qué recursos? No se discutió nada de esto; se discutió sobre el `viejo´ y el `nuevo´ régimen y con consignas ideológicas. México tiene muchos problemas de corrupción, de elitismo, de desigualdad, pero nada de lo que está haciendo el presidente en términos de democracia directa está realmente cambiando eso”, concluye la entrevistada.
DETRÁS DE LA HISTORIA
La posibilidad de que los mexicanos voten si quieren que su presidente siga en funciones o se vaya es inédita en la historia del país. Sin embargo, no por nada hay un intenso debate en México sobre las verdaderas intenciones del presidente Andrés Manuel López Obrador al promover con tanto ahínco esa figura, que ha llevado a la surrealista situación de que el gobernante sujeto a la destitución sea el principal promotor de su proceso de revocación. Había que preguntar su opinión a los expertos internacionales en la materia. La destacada investigadora Yanina Welp se presentó como la fuente ideal: es argentina y conoce las letras chiquitas de la política latinoamericana, al mismo tiempo que trabaja para un centro especializado que se ubica en la meca de la democracia directa: Suiza.
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