Por Janet H. Anderson (corresponsal en La Haya)
Cuando un presidente o un primer ministro pierde unas elecciones, por lo general existe una alternativa clara, lista para tomar el relevo. Los mecanismos de “sucesión” pueden ser complejos; los historiadores los han debatido durante siglos y la precaria situación actual de la Corte Penal Internacional (CPI) se presta particularmente bien a este tipo de especulaciones. Tras la destitución oficial del fiscal Karim Khan por parte de los Estados miembros de la CPI, el 24 de julio, por acusaciones de conducta sexual inapropiada, el futuro es incierto y los mecanismos que condujeron a esta situación plantean la siguiente pregunta: ¿hay, en el fondo, “algo podrido en el reino de La Haya”?
“La destitución de Karim Khan de su cargo como fiscal de la CPI es quizás el acontecimiento más destacado de los 24 años de historia institucional de la CPI”, afirma Sergey Vasiliev, profesor de derecho internacional en la Open University, en los Países Bajos, “y el mayor revés sufrido en los esfuerzos de la Corte por hacer prevalecer la justicia en situaciones en las que están involucradas las grandes potencias y sus aliados que no son miembros de la Corte, en particular Estados Unidos, Israel y Rusia”. Y es que el contexto, según él, es el de “las sanciones estadounidenses contra altos funcionarios de la CPI y la campaña llevada a cabo por Estados Unidos para desmantelar la institución, así como la injerencia de larga data del gobierno israelí y sus esfuerzos más recientes por ejercer influencia sobre los Estados partes con el fin de destituir a Karim Khan”. Vasiliev se muestra, por lo tanto, “verdaderamente preocupado por el futuro de la Corte y se pregunta si los Estados parte estarán dispuestos y serán capaces de proteger realmente su independencia y garantizar su recuperación tras esta ‘decapitación'”, como él mismo la denomina.
Los problemas que han vuelto a salir a la luz y a los que la Corte sigue enfrentándose giran en torno a aquellos ampliamente debatidos durante el interminable proceso de investigación sobre las presuntas faltas de Khan. Estos incluyen fallas internas y de gobernanza, presiones externas y la gestión de las percepciones. Sin olvidar la elección de un fiscal.
FALLAS DE GOBERNANZA
La investigación llevada a cabo en 2020 por los propios Estados, en el marco de una misión de expertos independientes, había sacado a la luz problemas conocidos desde hace mucho tiempo sobre el funcionamiento y el ambiente dentro de la Fiscalía. Aunque Khan nombró a expertos y declaró que remediaría la situación, las denuncias de conducta sexual inapropiada, sumadas al temor del personal a ser criticado por reportar irregularidades a los mecanismos internos de investigación, demuestran que estos problemas persisten. Los Estados lograron organizar una sesión extraordinaria para destituir a Khan, pero se mostraron laxos en la aplicación de las normas, identificadas y necesarias, que rigen el empleo de los funcionarios electos de la Corte.
“Es evidente que la CPI necesita un mejor procedimiento para manejar las denuncias de conducta indebida en el lugar de trabajo”, reconoce Kenneth Roth, exdirector de la ONG Human Rights Watch. Critica una investigación que “no estableció conclusiones fácticas claras (y tuvo) como efecto proteger a altos funcionarios”. Ahora se trata de “restablecer la confianza”, afirma Ezequiel Jiménez Martínez, experto jurídico especializado en cuestiones de gobernanza de la CPI. Esto incluye la elección de una nueva mesa directiva durante la Asamblea de los Estados Partes (AEP) de la CPI, en diciembre.
“Esperaría que Finlandia, Japón y Kenia -pertenecientes a ambos bandos (los que se opusieron o apoyaron la destitución de Khan)- se retiraran, y que se llevara a cabo una verdadera limpieza entre quienes gestionaron este proceso, para poder seguir adelante”. También espera que la nueva mesa ordene una investigación, probablemente confidencial, “ya que se han producido maniobras sospechosas por parte de algunos Estados” mientras la mesa de la AEP decidía cómo manejar el caso de Khan. “Ahora sabemos que, al parecer, Israel ha llevado a cabo una campaña durante las últimas semanas. Esto es inaceptable. Realmente debemos saber qué sucedió desde el punto de vista procedimental y si hubo desviaciones de las normas”.
En términos más generales, la Corte establece este año, por primera vez, un verdadero sistema de verificación de antecedentes de los jueces, mientras que en diciembre se elegirá una nueva lista de seis candidatos. La evaluación de su “alta moralidad” debe ir más allá del mero marco de una formalidad administrativa. ¿Asumirán, pues, los Estados en mayor medida sus funciones de gobernanza? Cada año, durante las sucesivas reuniones de la Asamblea de los Estados Partes (AEP), parece difícil cubrir todos los puestos en los subcomités con Estados dispuestos a asumir las exigentes responsabilidades en materia de gobernanza. No fue sino hasta la última AEP ordinaria que la Mesa se atrevió a proponer una sesión dedicada a la falta de cooperación de los Estados, después de que Mongolia (Estado miembro de la CPI) recibiera al presidente ruso Vladimir Putin (sospechoso buscado por la CPI) y de que Italia autorizara a un hombre fuerte libio a regresar a su país a pesar de la solicitud de traslado de la Corte. El compromiso de los Estados con esta institución está en el centro de la atención.
SANCIONES ESTADOUNIDENSES
Durante el último año, Estados Unidos ha apretado el cerco sobre la Corte, comprometiéndose a destruir la institución “ladrillo por ladrillo”. Once jueces y miembros de la Fiscalía ya son objeto de sanciones estadounidenses. Washington podría adoptar una actitud de esperar y ver qué pasa: ¿se distanciarán los jueces y el fiscal recién elegidos de las decisiones anteriores? De no ser así, Estados Unidos podría sancionarlos individualmente o sancionar a la institución en su conjunto. Los Estados han trabajado entre bastidores, en La Haya, en mecanismos que permitan mantener a flote a la institución. “Espero que realmente aprueben resoluciones concretas y vinculantes sobre cómo protegerse de Estados Unidos”, dice Jiménez, “exigiendo la aprobación de leyes de bloqueo, solicitando a los Países Bajos que aprueben una ley especial que proteja sus intereses y la sede de la CPI. El nuevo presidente de la AEP debe dedicarse a esta tarea. Pero no soy muy optimista, ya que se trata de un proceso muy político y muy conflictivo, y los diplomáticos no se caracterizan precisamente por eso”.
Mientras tanto, en Estados Unidos, personas y organizaciones han adoptado un enfoque judicial y han impugnado cada coma de los decretos presidenciales con el fin de limitar sus efectos. Pero en un mundo financiero denominado en dólares, la probabilidad de que la Corte tenga que encontrar una forma de funcionamiento muy diferente es muy real. Sin embargo, hasta ahora, las declaraciones públicas a favor de la CPI han sido limitadas, en parte porque la administración de Trump se muestra agresiva y porque, en muchas capitales, los intereses nacionales prevalecen sobre la retórica a favor de la justicia.
PALESTINA, LA PRUEBA DE FUEGO
Desde el punto de vista de la percepción, la cuestión más importante es cómo se abordará el tema palestino. No solo porque se trata de un tema delicado para Estados Unidos, sino también porque la Corte ha sido desde hace tiempo blanco de críticas que sostienen que aplica su análisis jurídico con doble rasero, evitando las decisiones que la pondrían en conflicto con un Occidente hegemónico -que la apoya y la financia- para centrarse más bien en Estados más débiles -en África- y en los enemigos políticos de quienes están en el poder.
“Lo que suceda con esta investigación se convierte ahora -y esta es una consecuencia involuntaria de este proceso- en la prueba de fuerza definitiva para la Corte”, afirma Jiménez. “Por supuesto, Israel alegará la negligencia profesional de Khan para intentar desacreditar los cargos contra Netanyahu y Gallant, pero el argumento es falaz”, afirma Roth. “Los cargos son fruto del trabajo de un equipo de fiscales, y no solo de Khan, y han sido confirmados por tres jueces de la Sala de Cuestiones Preliminares de la CPI. Si Netanyahu y Gallant quieren impugnarlos, deberían presentarse en La Haya (como lo hizo el expresidente keniano Uhuru Kenyatta), en lugar de lanzar mensajes de propaganda a distancia”.
Los partidarios de Khan, así como el propio Khan, han insistido mucho en que él asignó una partida presupuestaria adecuada a Palestina, a diferencia de la actitud dilatoria de sus predecesores, Luis Moreno Ocampo, y de las solicitudes de aclaraciones de Fatou Bensouda. También destacan su solicitud de dos de las órdenes de aprehensión más importantes de la Corte: los dirigidos contra el actual primer ministro israelí, Benjamin Netanyahu, y el exministro de Defensa, Yoav Gallant, por crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, en relación con la supuesta hambruna de la población de Gaza tras los masacres perpetrados por Hamás el 7 de octubre de 2023 y las tomas de rehenes. Desde el anuncio, ampliamente difundido por Khan en CNN, de su solicitud de órdenes de aprehensión -aprobada posteriormente por tres jueces con base en las pruebas proporcionadas por su oficina-, la Corte ha puesto fin a este tipo de grandilocuencia del fiscal o de intentos de pasarle la pelota a otros; a partir de ahora, no se hace pública ninguna solicitud de orden de aprehensión. Por lo tanto, es imposible saber con certeza si efectivamente se han solicitado y, en su caso, dictado otras órdenes de aprehensión contra altos funcionarios israelíes cuyo papel en presuntos crímenes de guerra, como la ocupación, y crímenes contra la humanidad, como el apartheid, está en tela de juicio.
“Gran parte de la opinión pública teme ahora, no sin razón, que los Estados parte elijan a un cuarto fiscal que abandone la investigación sobre Palestina y busque retirar las órdenes de aprehensión contra Netanyahu y Gallant, actuando bajo presión y/o en un esfuerzo mal concebido por “salvar” a la Corte. Si esto ocurre, será una debacle de proporciones épicas que significaría, de hecho, el fin de la CPI y desacreditaría la idea misma de la justicia penal internacional por muchos años”, afirma Vasiliev.
La solicitud de presupuesto para la Fiscalía ya no prevé partidas presupuestarias separadas para cada investigación. La situación en Palestina es gestionada directamente por la Fiscalía desde 2022, al igual que la de Ucrania, y está a cargo de un abogado de “nivel D1”, adscrito directamente al fiscal, con un “equipo unificado reforzado”. Dado que los costos se integran en el presupuesto general de la Fiscalía propiamente dicha, tampoco es posible realizar un análisis concreto de las actividades de esta última. Pero “si el presupuesto se mantiene sin cambios, eso me llevaría a pensar que la Fiscalía entrará en hibernación”, afirma Jiménez.
EL SUCESOR
La elección de un sucesor para el cargo de fiscal no será tarea fácil. “Es fundamental que se nombre rápidamente al próximo fiscal. Esto podría implicar el ascenso de uno de los fiscales adjuntos”, explica Roth, refiriéndose a los dos fiscales adjuntos de Khan que se han hecho cargo de la fiscalía de manera interina desde que este se retiró, hace más de un año.
“También es fundamental que los Estados miembros se abstengan de aplicar cualquier criterio de selección que tenga como objetivo excluir ciertas investigaciones o ciertos objetivos. No debería volver a haber casos como el cierre apresurado por parte de Khan de la investigación de la CPI sobre los actos de tortura cometidos en Afganistán durante la era de Bush, ni su ralentización deliberada de la investigación sobre los responsables israelíes hasta que la respuesta genocida de Israel al 7 de octubre hiciera insostenible ese enfoque”. Tras tres “elecciones fallidas”, afirma Jiménez, “esta próxima elección reviste gran importancia, pues todos los juzgarán por su gran integridad moral”.
Podría ser posible elegir rápidamente a un nuevo fiscal para un mandato limitado -de cuatro años- con el fin de completar el resto del mandato de nueve años de Khan. Pero oficialmente, existe un procedimiento establecido que exige la presentación de candidaturas y una evaluación pública. “Según las reglas, se requiere un preaviso de al menos tres meses, o bien la presentación de candidaturas”, explica Jiménez. El papel que desempeñaron los fiscales adjuntos durante el caso de Khan podría ponerse en tela de juicio: ¿estaban al tanto de las denuncias de conducta sexual inapropiada?, ¿qué escucharon?, ¿actuaron?, ¿cómo protegieron a su personal durante la investigación? y ¿qué medidas tomaron para permitir que la fiscalía se ocupara de estas denuncias de conducta sexual inapropiada? Todas estas preguntas exigen respuestas. También están aquellos que se postularon en las últimas elecciones y fueron declarados aptos: ¿significa esto que el proceso podría acortarse para permitir una selección rápida?
DIVISIONES Y FALTA DE CONFIANZA
El mundo de las ONG dedicadas a la justicia y de los investigadores nacionales de crímenes de guerra está profundamente dividido por lo que ha sucedido en los últimos dieciocho meses. Vasiliev señala que “se ha vuelto prácticamente imposible expresarse sobre el proceso y el funcionamiento de la AEP en este caso sin ser tildado, de manera falsa y ofensiva, de persona que tolera la violencia sexual, como si los llamamientos al respeto del estado de derecho y a la preservación de la independencia de la Corte equivalieran a eso”. Y continúa: “Las dudas sobre la legalidad, la credibilidad y la legitimidad de lo ocurrido persistirán -a menos que se resuelvan de manera satisfactoria, y hasta que así sea-. Esta incertidumbre seguirá ensombreciendo a la Corte, socavando la forma en que se perciben su autoridad y su independencia -una situación extremadamente precaria para la Corte tras estos dos últimos años particularmente difíciles”.
“El público no ha tenido acceso al expediente sobre las faltas graves y el incumplimiento de sus obligaciones por parte de Khan -salvo a través de filtraciones cuya confiabilidad no puede verificarse de manera independiente, y de entrevistas recientes en los medios con Khan y con ‘Sarah’”, su presunta víctima, “lo que también llevará a cada uno a formarse su propia opinión sobre la credibilidad de unos y otros. Es prácticamente imposible para alguien externo pronunciarse sobre el fondo de las acusaciones. Por eso era tan importante que el público conociera los procedimientos aplicables y recibiera información adecuada y oportuna sobre la investigación y las etapas clave del proceso de toma de decisiones, a fin de poder confiar en ellas. Lamentablemente, estas expectativas no se cumplieron, y la responsabilidad recae en el órgano de gobierno de la Corte”.
“Este secretismo casi total, junto con filtraciones selectivas, no ha hecho más que reforzar la crítica de que el proceso no solo era excesivamente complejo y prolongado, sino también kafkiano, opaco e injusto. En un contexto en el que Israel no ha dejado de intentar influir en el proceso, esto sin duda alimentará aún más las especulaciones”, agrega Vasiliev.
(NO TAN) FELIZ CUMPLEAÑOS
“La declaración del presidente de la AEP tras la votación final aporta algunas aclaraciones, pero es demasiado sucinta y no hace justicia a la imperiosa necesidad de transparencia, incluso a posteriori. Los Estados partes deberán aprender de la experiencia, evaluar los errores cometidos e identificar qué interpretaciones y prácticas deben rechazarse y cuáles podrían constituir precedentes válidos para el futuro. Hay pocas esperanzas de que los Estados hagan esto y actúen en consecuencia, de manera coherente: en la gobernanza de la CPI, se tiende a considerar cada crisis de manera aislada, elaborando y adaptando procedimientos ad hoc para resolverla sobre la marcha. Una vez más, los Estados parecen actuar partiendo del principio de que el caso de Khan es único y nunca se repetirá, lo que reduce la necesidad de llevar a cabo una reflexión crítica sobre lo que podrían haber hecho mejor”, concluye.
“¿Estamos listos para pasar página? Creo que deberíamos hacerlo, pero no estoy seguro de que algunos estén dispuestos a hacerlo tan rápido”, afirma Jiménez.
Los abogados de Khan amenazan con iniciar nuevas acciones legales. Siguen insistiendo en que los embajadores no votaron para determinar su culpabilidad o inocencia, sino que votaron únicamente sobre su destitución. Lo que califican como un voto político.
“No existe una vía de recurso formal”, señala Jiménez. “La AEP no cuenta con una instancia de apelación. Es una decisión política. La siguiente instancia de apelación es el Tribunal Administrativo de la Oficina Internacional del Trabajo (ILOAT). En su jurisprudencia, existen posibilidades de reincorporación. Pero estas se han referido más bien a casos de recursos humanos, no a decisiones políticas. Tomará muchos meses, tal vez incluso años, resolver este asunto”. Sin mencionar su costo.
En resumen, la saga no ha terminado. La CPI ha sido durante mucho tiempo una aspiración. Ahora que se dispone a celebrar un cuarto de siglo desde su creación en Roma, los comentaristas utilizan términos como “precaria” o “desafíos”. La Corte y sus partidarios deberán evaluar su estado de fragilidad, sacudida por un proceso interno turbulento y maltratada por sus adversarios.
(Traducción del francés: Marco Appel)
➜Aquí puedes leer la entrevista original (en francés)
Esta obra está bajo una licencia CC BY-NC-ND 4.0
